La
politique de la ville consiste en un ensemble
d'actions de l'État visant à revaloriser
certains quartiers urbains et à réduire
les inégalités sociales entre
territoires. Elle comprend des mesures législatives
et réglementaires dans le domaine de
l'action sociale et de l'urbanisme, dans un
partenariat avec les collectivités territoriales
reposant souvent sur une base contractuelle.
Le développement local, apparenté
à une approche volontariste, est en quelque
sorte un processus de transformation qui accompagne
une amélioration des conditions locales
sur une période de plus ou moins long
terme. Il tient compte des particularités
économiques, sociales et culturelles
locales. Le développement local est également
fonction du territoire sur lequel il repose.
Le lieu d’exercice des politiques publiques
dépend du découpage administratif,
parfois sans correspondance avec la « géographie
humaine », de l’appartenance
identitaire et des conflits qui peuvent en résulter.
Présentation
de la politique de la ville
C'est au cours des années 1970 et 1980
(voir plus bas une chronologie détaillée)
qu'une approche globale, à la fois sociale
et urbanistique, des problèmes spécifiques
aux villes modernes est apparue nécessaire.
Cette prise de conscience a mené à
la création d'un ministère de
la ville en 1991. Cette « politique
de la ville » a toutefois un statut
particulier, car, bien au-delà du ministère
qui lui est spécifiquement dédié,
elle consiste en un large ensemble d'actions
menées par plusieurs ministères
différents dans le cadre de leurs politiques
propres : mesures en faveur du logement,
politique en faveur de l'emploi et du développement
économique des quartiers, sécurité
et prévention de la délinquance,
enseignement scolaire et promotion de l'« égalité
des chances »... Pas moins de 11
des 34 missions de l'État identifiées
par le projet de loi de finances pour 2007 sont
regroupées à un titre ou à
un autre sous la bannière de la politique
de la ville[1].
La politique de la ville oblige les différents
départements ministériels à
coopérer entre eux, mais implique aussi
un partenariat entre l'État et les collectivités
territoriales concernées. L'État
intervient alors dans le cadre de contrats conclus
avec les communes et autres acteurs locaux :
contrats de ville, contrats urbains de cohésion
sociale. Cette action repose sur une cartographie
préalable du territoire urbain, qui identifie
les quartiers qui feront l'objet d'aides :
les zones urbaines sensibles.
Les
zones urbaines sensibles
L’art. 1er de la loi du 14 novembre 1996
relative à la mise en œuvre du pacte
de relance pour la ville donne une définition
de la politique de la ville : « La
politique de la ville et du développement
social urbain est conduite par l'État
et les collectivités territoriales dans
le respect de la libre administration de celles-ci,
selon les principes de la décentralisation
et dans le cadre de la politique d'aménagement
du territoire. »
Outre les objectifs de diversité de l'habitat
et de mixité sociale définis par
la loi du 13 juillet 1991 d'orientation pour
la ville, elle a pour but de lutter contre les
phénomènes d'exclusion dans l'espace
urbain et de favoriser l'insertion professionnelle,
sociale et culturelle des populations habitant
dans des grands ensembles ou des quartiers d'habitat
dégradé.
Les zones urbaines sensibles formalisent la
notion de « quartier en difficulté » :
elles sont caractérisées par la
présence de grands ensembles ou de quartiers
d'habitat dégradé et par un déséquilibre
accentué entre l'habitat et l'emploi.
Elles comprennent les zones de redynamisation
urbaine et les zones franches urbaines (loi
du 4 février 1995). L'État a dénombré
751 ZUS en France[1].
Un observatoire national des zones urbaines
sensibles permet d'évaluer l’impact
des politiques publiques dans les ZUS. Les ZUS
comprennent les ZRU, qui elles-mêmes englobent
les ZFU.
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Les zones
de redynamisation urbaine (ZRU)
Les zones de redynamisation urbaine correspondent
à celles des zones urbaines sensibles
qui sont confrontées à des difficultés
particulières, appréciées
en fonction de leur situation dans l'agglomération,
de leurs caractéristiques économiques
et commerciales et d'un indice synthétique.
Celui-ci est établi, dans des conditions
fixées par décret, en tenant compte
du nombre d'habitants du quartier, du taux de
chômage, de la proportion de jeunes de
moins de vingt-cinq ans, de la proportion des
personnes sorties du système scolaire
sans diplôme et du potentiel fiscal des
communes intéressées.
Les ZRU bénéficient de mesures
fiscales spécifiques et d'exonérations
de cotisations sociales.
Les
zones franches urbaines (ZFU)
Des zones franches urbaines sont créées
dans des quartiers de plus de 8 500 habitants
(loi du 31 mars 2006 pour l'égalité
des chances) particulièrement défavorisés
au regard des critères pris en compte
pour la détermination des ZRU. Ces zones,
au nombre de 100, ont été créées
en trois temps :
la loi du 1er janvier 1997 (pacte de relance
pour la ville) a créé 44 ZFU.
la loi Borloo du 1er août 2003 a ajouté
41 nouvelles ZFU.
la loi du 31 mars 2006 pour l'égalité
des chances en a créé 15 supplémentaires.
Ces ZFU, créées à l'origine
pour cinq ans, ont été prorogées
jusqu'au 31 décembre 2011.
Leur délimitation est opérée
par décret en Conseil d'État,
en tenant compte des éléments
de nature à faciliter l'implantation
d'entreprises ou le développement d'activités
économiques. Cette délimitation
pourra prendre en compte des espaces situés
à proximité du quartier, si ceux-ci
sont de nature à servir le projet de
développement d'ensemble dudit quartier.
Ces espaces pourront appartenir, le cas échéant,
à une ou plusieurs communes voisines
qui ne seraient pas mentionnées dans
ladite annexe. En zone franche urbaine, sont
octroyées des exonérations sur
les bénéfices, sur les taxes pour
une durée de 14 ans, de charges patronales
et sociales. Mise en place de dispositions visant
à favoriser l'empoi des jeunes dans les
quartiers sensibles : aide hebdomadaire
par emploi de jeunes non qualifiés issus
des ZUS. Simplification administrative :
pas de déclaration préalable dans
le cadre d'installation de bâtiments commerciaux
inféreurs à 1500m².
Le
programme national de rénovation urbaine
(PNRU)
L’article 6 de la loi du 1er août
2003 (loi Borloo) modifié par la loi
du 18 janvier 2005 dispose que le programme
national de rénovation urbaine vise à
restructurer, dans un objectif de mixité
sociale et de développement durable,
les quartiers classés en zone urbaine
sensible. À titre exceptionnel, après
avis conforme du maire de la commune ou du président
de l'établissement public de coopération
intercommunale compétent et accord du
ministre chargé de la ville et du ministre
chargé du logement, les zones présentant
des caractéristiques économiques
et sociales analogues peuvent être concernées.
Il comprend des opérations d'aménagement
urbain, à savoir :
- réhabilitation, démolition et
production de logements
- création, réhabilitation et
démolition d'équipements publics
ou collectifs
- réorganisation d'espaces d'activité
économique et commerciale
- tout autre investissement concourant à
la rénovation urbaine.
Ainsi, pour la période 2004-2011, il
prévoit une offre nouvelle de 250 000
logements locatifs sociaux, soit par la remise
sur le marché de logements vacants, soit
par la production de nouveaux logements sociaux
dans les zones urbaines sensibles ou dans les
agglomérations dont elles font partie.
Il comprend également, dans les quartiers
la réhabilitation de 400 000 logements
locatifs sociaux, la transformation d'un nombre
équivalent de logements sociaux vétustes
ou inadaptés à la demande.
Le programme national de rénovation urbaine,
se démarque des contrats de ville :
Il s’applique uniquement aux ZUS et aux
quartiers analogues.
Le caractère interministériel
des interventions est abandonné et s’exprime
par la volonté d’une simplification
des procédures de financement par la
création d’un guichet unique représentée
par l’agence nationale pour la rénovation
urbaine (ANRU).
Le programme, qui fait l’objet d’une
contractualisation, doit correspondre à
un projet pluriannuel et comporter un descriptif,
opération par opération et année
après année, de la maîtrise
d’ouvrage et des plans de financements
prévus. Il doit pouvoir tenir compte
du programme local de l’habitat appliqué
localement.
Les
contrats de ville
La loi du 10 juillet 1989 approuvant le Xe plan
(1989-1992) a institué le principe d’un
partenariat dans l'élaboration de projets
urbains sous une forme contractuelle appelée
contrat de ville. Il vise à intervenir
sur l'habitat, l'environnement, l'éducation,
les transports, la sécurité, la
culture, les équipements sportifs ou
les services sociaux.
Une circulaire datée du 31 décembre
1998 du Premier Ministre Lionel Jospin précise
la définition des Contrats de Ville et
leurs modalités d’organisation
pour la période 2000-2006. Cette circulaire
précise que « Le contrat de
ville constitue le cadre par lequel l’État,
les collectivités locales et leurs partenaires
s’engagent à mettre en œuvre,
de façon concertée, des politiques
territorialisées de développement
solidaire et de renouvellement urbain, visant
à lutter contre le processus de dévalorisation
de certains territoires de nos villes ».
Ces orientations ont été fixées
lors du Comité interministériel
des villes du 30 juin 1998 autour de 4 objectifs :
- garantir le pacte républicain ;
- renforcer la cohésion sociale ;
- mobiliser autour d’un projet collectif ;
- construire un nouvel espace démocratique
avec les habitants.
La carte des opérations traitées
par les contrats de ville ne se surimpose pas
nécessairement à celle des ZUS.
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Caractéristiques
des contrats de ville
Géographie
et périmètres
La circulaire s’attache à ce que
les contrats de ville interviennent sur des
« sites prioritaires »
définis localement (îlot, quartier,
ensemble de quartiers...).
Le contrat de ville concerne toutes les communes
quelle que soit leur taille. Cependant, le Premier
Ministre privilégie le cadre intercommunal,
lorsqu’il existe, pour qu’y soient
menées les actions. La loi Chevènement
qui n’est alors pas encore promulguée
imposera d’ailleurs la politique de la
ville comme compétence obligatoire aux
communautés d'agglomération et
aux communautés urbaines.
Les périmètres de la contractualisation,
villes ou agglomérations, sont définis
entre les services de l’État et
les collectivités locales sur la base
des propositions du représentant de l’État
dans le département (préfet par
exemple).
Les
orientations
Le contrat de ville doit comporter des programmes
d'action à l'échelle de la commune
et de l'agglomération concourant à
la lutte contre les processus de ségrégation
urbaine et sociale. Les axes sur lesquels les
contrats de ville doivent intervenir sont ainsi
définis :
À
l’échelle de la commune
- actions favorisant la mixité sociale
de l'habitat - des plus riches et des plus pauvres
dans les mêmes quartiers;
- la diversification des fonctions des quartiers
d'habitat social ;
- la coordination des interventions des acteurs
engagés dans la prévention et
la lutte contre les exclusions ;
- l'emploi et le développement économique
local ;
- le désenclavement des quartiers dans
le cadre d'une politique cohérente de
transports et de déplacements urbains ;
- l'égalité des citadins devant
le service public (éducation, santé,
culture, justice, accès au droit) ;
- la prévention de la délinquance
et la tranquillité publique ;
- l'intégration des immigrés et
de leurs familles.
À
l’échelle des sites prioritaires
- les actions de développement social
et culturel ;
- les opérations de renouvellement urbain
et de réhabilitation de logements ;
- la création et le soutien au fonctionnement
d'équipements de quartiers ;
- les interventions au titre de la gestion urbaine
de proximité.
Les futurs contrats de ville comprendront une
convention-cadre qui et fixera les thématiques
applicables à l'ensemble du périmètre
du contrat et des conventions territoriales
qui définiront les programmes d'action
à mener sur les sites prioritaires.
La
durée
Le contrat de ville est conclu pour 7 ans, parallèlement
au contrat de plan État-région.
Les
partenaires
La loi du 4 février 1995 prévoit
l’élaboration, dans un cadre de
coopération intercommunale, de projets
d’agglomération chargés
de déterminer notamment les orientations
en matière de développement économique
et de cohésion sociale, d’aménagement
et d’urbanisme, de transport, de logement
et de politique de la ville.
L’article 27 de la loi d'orientation pour
l'aménagement et le développement
durable du territoire (LOADDT) du 25 juin 1999
et portant modification de la loi d'orientation
pour l'aménagement et le développement
du territoire (LOADT) du 4 février 1995
permet la conclusion de contrats de ville entre
l’État, la région, le département
et les communes ou groupements de communes.
Cette même loi permet également
que les contrats de ville puissent être
conclus dans le cadre des agglomérations
ou des pays. Dans ce cas, ils constituent le
volet « cohésion sociale et
territoriale » des contrats particuliers
prévus aux articles 25 et 26.
L’évaluation
Le contrat de ville doit faire l'objet de révisions
sur la base des résultats du dispositif
d'évaluation qui sera mis en place compte
tenu de sa durée. En effet, si le contrat
a vocation à servir de cadre stratégique
sur toute sa durée, il doit ménager
la capacité d'adaptation des programmes
d'action qui peuvent comporter des échéances
différentes.
La
participation des habitants
La circulaire de 1998 évoque la participation
des habitants comme étant au cœur
de la politique de la ville. Il convient en
particulier d'organiser les démarches
permettant aux habitants de se prononcer, en
amont de l'élaboration des projets, sur
les priorités des programmes d'action
qui concernent le cadre de leur vie quotidienne.
Il est également nécessaire de
les associer à l'élaboration,
à la mise en œuvre et à l'évaluation
en continu des actions qui seront décidées
par les partenaires du contrat de ville.
À cet effet, les initiatives visant à
favoriser l'exercice de la citoyenneté,
à faire participer les usagers au fonctionnement
des services publics, les procédures
de gestion participative et les actions visant
à favoriser la prise de parole et l'expression
collective des habitants devront être
fortement soutenues.
La loi du 27 février 2002 relative à
la démocratie de proximité institue
des conseils de quartier au rôle consultatif.
Grands projets
de ville et opérations de renouvellement
urbain
Le Comité interministériel des
villes (CIV) du 14 décembre 1999 pour
des villes renouvelées et solidaires
a lancé un programme de renouvellement
urbain (à ne pas confondre avec le Programme
national de renouvellement urbain ou PNRU de
la loi Borloo), ayant pour objet la transformation
profonde de certains quartiers pour pouvoir
les associer au développement de leur
agglomération et changer durablement
leur image. Ces objectifs constituent l'objet
même de la politique de la ville .
Ce programme comprend alors deux types d'intervention
qui s'inscrivent dans les contrats de ville :
- Les grands projets de ville (GPV), pour les
sites dont la requalification nécessite
la mobilisation de moyens exceptionnels.
- Les opérations de renouvellement urbain
(ORU), pour d'autres sites qui permettent aux
villes concernées de bénéficier
d'un appui renforcé de l'État.
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Les
grands projets de ville (GPV)
Le grand projet de ville est un projet global
de développement social et urbain qui
vise à réinsérer un ou
plusieurs quartiers dans leur agglomération.
Il permet la mise en œuvre d’opérations
lourdes de requalification urbaine. Il s’agit
d’améliorer les conditions de vie
des habitants et de marquer en profondeur et
de manière durable, la transformation
d’image et de perception du quartier.
Il s’agit également, au travers
des actions de revitalisation et de revalorisation
sociale, de redonner une valeur économique
à ces territoires. Le grand projet de
ville, mené dès le départ
avec les habitants, doit concilier des interventions
ayant un impact rapide sur la vie quotidienne
et des actions qui s’inscrivent nécessairement
dans la durée.
Il comprend des programmes portant sur :
- la restructuration du bâti (renouvellement
diversification de l’offre de logements,
amélioration du réseau d’équipements
publics de proximité, traitement des
centres commerciaux et des dalles) ;
- l’implantation de services publics et
de services collectifs ;
- le désenclavement des quartiers et
leur intégration à l’agglomération
(amélioration de la desserte en transports,
meilleure répartition des différentes
catégories de logement).
Les
opérations de renouvellement urbain (ORU)
Intégrée dans les contrats de
ville qu'elles viennent compléter en
terme d'investissement urbain, les ORU concernent
des sites ou les projets sont trop petits pour
les GPV, tout en dépassant les moyens
classiques d'intervention du contrat de ville
en investissements.
L’objectif est double :
- faire en sorte que tous les quartiers participent
à la dynamique urbaine ;
- améliorer la qualité de vie
des habitants (habitat, quartiers, espaces collectifs).
Il existe une trentaine d'ORU en France, dont
plus de la moitié en Île-de-France.
Une opération particulière concerne
Paris : le grand projet de renouvellement
urbain (GPRU).
L’avenir
des GPV et des ORU
L’Agence nationale pour la rénovation
urbaine (ANRU), créée en 2004
pour la mise en œuvre du PNRU, devrait
aussi prendre en charge la poursuite des GPV
et ORU. Aucun autre de ces dispositifs ne sera
mis en place. Cependant, il est prévu
que l’ANRU participe à la signature
d’une nouvelle convention précisant
le contenu et les programmes d'action social
La
gestion urbaine de proximité
La circulaire du 31 décembre 1998 prévoit
la mise en œuvre d’une gestion urbaine
de proximité (GUP) dans le cadre des
contrats de ville 2000-2006. Cette GUP doit
faire l'objet de programmes d'ensemble cohérents
(éclairage public, entretien et gestion
des espaces collectifs, enlèvement des
déchets, mobilier urbain, gestion locative...).
Selon cette disposition du ministère
de l'équipement, des transports et du
logement d’alors, il s’agit de garantir
aux habitants l’amélioration de
leur vie quotidienne à travers la mise
en œuvre d’une gestion de proximité
de bonne qualité, tant au niveau de l’entretien
des bâtiments et des espaces publics que
de la remise à niveau des services résidentiels.
La convention (ou protocole d’accord)
passée entre l’État, le
ou les bailleurs et la collectivité locale
traduit une démarche collective et apporte
des réponses précises et concrètes
aux problèmes rencontrés sur le
terrain.
Toujours selon la même circulaire, il
s’agit de conforter l’action des
bailleurs sociaux dans les champs de la propreté
et la tranquillité où la demande
des habitants est très forte. La GUP
a donc pour objectifs de :
- diminuer le décalage existant entre
le niveau d’entretien ou d’adaptation
du bâti et les attentes des habitants.
- résoudre les problèmes du manque
d’attractivité et le sentiment
d’insécurité dans les espaces
communs des immeubles.
- développer une série d’actions
préventives dans des secteurs présentant
déjà certains signes de dévalorisation
urbaine et sociale.
Enfin, la loi du 1er août 2003 prévoit
également comme objectifs que soient
développées les conventions de
gestion urbaine de proximité pour toutes
les ZUS de plus de 500 logements ainsi que pour
les sites faisant l'objet d'opérations
de rénovation urbaine. Dans tous les
cas, ces conventions doivent se fonder sur des
diagnostics précis, donner lieu à
des engagements contractuels clairs, être
dotées d'outils de suivi et d'évaluation
et associer les habitants à tous les
niveaux de mise en œuvre, du diagnostic
à l'évaluation.
Les
Contrats urbains de cohésion sociale
Les contrats de ville français 2001-2006
arrivent à échéance au
31 décembre 2006. Le gouvernement français
a alors décidé de mettre en place
un nouveau cadre contractuel de la politique
de la ville en faveur des quartiers en difficulté,
dont le cadre général et les orientations
ont été définis par le
comité interministériel des villes
et du développement urbain (CIV) du 9
mars 2006.
De nouveaux contrats, les contrats urbains de
cohésion sociale, d’une durée
de 3 ans, reconductibles (2007-2012), seront
proposés aux villes et établissements
publics de coopération intercommunale
compétent en la matière. Ils devront
entrer en vigueur dès le début
de l’année 2007.
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Chronologie
des politiques de la ville en France
Si les Groupes d'action municipale ont, dés
le milieu des années 1960, tenté
d'attirer l'attention du monde politique sur
l'importance sociale de ce type de politiques,
la politique de la ville en tant que telle n'apparaît
qu'à la fin des années 1970. Depuis
une série de plans successifs se sont
succédé, souvent en réponse
à des crises ponctuelles.
1977 : opérations
« Habitat et vie sociale »
(HVS) sous la direction de Jacques Barrot, secrétaire
d'État au Logement dans le gouvernement
de Raymond Barre. Ces opérations visent
à réhabiliter de HLM avec l'aide
financière de l'État.
1981 : programmes de développement
social des quartiers (DSQ) après les
troubles de Vénissieux de la banlieue
lyonnaise, suite à un rapport d'Hubert
Dubedout, maire de Grenoble (et membre fondateur
de son groupe d'action municipale).
1982 : zones d'éducation
prioritaire (ZEP) créées par Alain
Savary, ministre de l'Éducation nationale.
1983 : lancement de la
mission « Banlieues 89 »
par Roland Castro et Michel Cantal Dupart, dont
l'objectif est de réhabiliter et relier
entre elles les banlieues.
1988 : création
de la Délégation interministérielle
à la ville, dirigée par Yves Dauge ;
extension de la politique de développement
social des quartiers.
1990 : après les
troubles de Vaulx-en-Velin, François
Mitterrand annonce dans son discours de Bron
la création d'un ministère de
la Ville, confié à Michel Delebarre.
1991 : premiers Grands
Projets urbains du gouvernement de Michel Rocard ;
loi d'orientation de la ville.
1992 : Bernard Tapie,
nouveau ministre de la Ville, démissionne
trois jours après avoir proposé
un « plan pour les banlieues ».
1994 : premiers contrats
de ville sous l'impulsion de Simone Veil, ministre
des Affaires sociales dans le gouvernement d'Édouard
Balladur.
1996 : pacte de relance
pour la ville du gouvernement d'Alain Juppé :
création des zones urbaines sensibles.
1999 : nouveaux contrats
de ville ; programme de rénovation
urbaine du Comité interministériel
à la ville du 14 décembre 1999 :
GPV et ORU.
2003 : programme national
de rénovation urbaine (PNRU) de la loi
Borloo ; création de l'agence nationale
pour la rénovation urbaine (ANRU) (loi
d'orientation et de programmation pour la ville
et la rénovation urbaine du 1er août
2003, dite loi Borloo).
2005 : loi de programmation
pour la cohésion sociale du 18 janvier
2005
loi pour l'égalité des chances
du 31 mars 2006
automne : une vague sans précédent
d'émeutes urbaines remet au premier plan
de l'actualité la politique de la ville.
2006 : loi portant engagement
national pour le logement (loi ENL) du 13 juillet
2006
2007 : remplacement des
contrats de ville par le contrat urbain de cohésion
social
